Parlamentares no presidencialismo de coalizão: poder decisório na formulação de benefícios tributários

Resumo

RESUMO Introdução: Analisamos os padrões de atuação dos parlamentares brasileiros responsáveis pela concessão de benefícios tributários referentes ao Programa de integração Social (PIS), à Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e à Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL) durante os governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). Considerando que sua implementação desperta fortes incentivos pessoais aos políticos, uma vez que interessa a setores econômicos que almejam redução de carga tributária, nos perguntamos: dada a divisão de poderes que caracteriza o presidencialismo de coalizão brasileiro, onde reside o poder decisório na formulação dessa política pública? Materiais e métodos: Os dispositivos legais que concedem e delimitam o acesso aos benefícios tributários referentes ao PIS, à COFINS e à CSLL foram adotados como principal unidade de análise do conteúdo legislativo. Sua contabilização foi utilizada para identificar onde foi produzido o conteúdo legal posteriormente aprovado. Resultados: A formulação da política de concessão de benefícios tributários referentes ao PIS, à COFINS e à CSLL está submetida à agenda da coalizão governista, que anula anseios individuais dos parlamentares através do uso estratégico das regras do processo decisório. Além disso, a supressão da influência individual dos parlamentares não anula sua participação na formulação dessa política pública. Através das lideranças partidárias, o Legislativo atua de forma propositiva sobre seu conteúdo e, não raramente, supera o poder Executivo em sua criação. Discussão: Há duas principais contribuições à literatura sobre o tema. Primeiro, a análise da formulação da política pública traz à luz a participação propositiva e assídua do Poder Legislativo no conteúdo aprovado. É justamente na janela de oportunidade aberta pela dominância legislativa do poder Executivo federal que os parlamentares brasileiros têm a oportunidade de colaborar na elaboração do conteúdo das políticas públicas. Segundo, as conclusões empíricas deixam de lado a hipótese de que a formulação da política de benefícios tributários seja um alicerce do possível quid pro quo existente entre políticos e grupos de interesse. Se a análise pode apontar para um padrão de como se concretiza a relação entre Estado e grupos de interesse no Brasil, ao invés de ser individualmente concretizada, a pesquisa indica que essa relação é construída partidariamente. Logo, se há algum tipo de conexão eleitoral ou de quid pro quo, nossa aposta é de que esta deve ser pensada em termos partidários e não estritamente pessoais.

PALAVRAS-CHAVE: estudos legislativos; benefícios tributários; políticas públicas; relações Executivo-Legislativo; análise de conteúdo.