Governança e Capacidades Estatais: uma análise comparativa de programas federais

Resumo

O artigo se dedica ao exame dos arranjos institucionais que marcaram a implementação de políticas públicas pelo governo federal no Brasil na última década. Pretende-se compreender de que forma as características desses arranjos condicionaram as capacidades estatais disponíveis e afetaram o desempenho e os resultados até então observados de políticas públicas pré-selecionadas. A pesquisa se baseia em uma análise comparativa de oito casos de políticas públicas federais prioritárias no período recente (nomeadamente entre os anos de 2003 e 2013). Os casos foram selecionados em função da homogeneidade de seus contextos de implementação e da heterogeneidade de suas áreas temáticas (social, infraestrutura e desenvolvimento industrial). A partir do mapeamento dos arranjos institucionais e da avaliação de capacidades técnico-administrativas e político-relacionais de cada caso, desenvolveu-se uma comparação entre os casos baseada em técnicas de QCA (Qualitative Comparative Analysis), as quais permitiram identificar associações e mecanismos causais entre as características dos arranjos, tipos e níveis de capacidades estatais e o desempenho observado por fontes secundárias das políticas públicas em termos de entrega de resultados e inovação. A análise comparativa indicou uma expressiva variação na configuração dos arranjos institucionais que sustentam a implementação de políticas federais contemporâneas. O exame dessa variação apontou dois achados relevantes. De um lado, verificou-se que os arranjos institucionais indutores de altas capacidades técnico-administrativas, envolvendo combinação de organizações profissionalizadas com mecanismos efetivos de coordenação intra e intergovernamentais, tendem a promover um melhor desempenho relativo em termos de entrega de resultados. De outro lado, arranjos promotores de altas capacidades político-relacionais, envolvendo interações com agentes políticos e canais para a participação da sociedade civil, tendem a ampliar, relativamente, o potencial de revisão, aprendizado e inovação nas políticas públicas. Estas conclusões contribuem para o avanço dos debates sobre governança e capacidades estatais, pois permitem compreender como diferentes tipos e níveis de capacidades estatais afetam diferentemente o desempenho e os resultados de políticas públicas. Os resultados sugerem um campo de pesquisa profícuo sobre as estruturas de governança de políticas públicas no Brasil contemporâneo, suas implicações teóricas para o debate sobre capacidades do Estado e suas decorrências práticas para o campo da gestão de políticas públicas.