BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS VALEM A PENA? UM ESTUDO DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Resumo

O objeto do artigo são os dispositivos legais aprovados entre 05/10/1988 (promulgação da atual Constituição) e 01/
01/2009 (último dia da primeira metade do segundo mandato presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva), que
concederam benefícios tributários ao empresariado, referentes a três tributos que financiam a ação social da União:
PIS, COFINS e CSLL. O objetivo é analisar se a formulação desses dispositivos foi marcada pela preocupação com
medidas para assegurar a transparência, a eficiência, a eficácia e a efetividade dos benefícios – valores fundamentais
para boas políticas públicas. Para este fim foram analisadas a origem, a espécie e a exposição de motivos das
proposições legislativas que instituíram benefícios tributários para o empresariado, bem como o conteúdo dos
dispositivos legais efetivamente aprovados. A principal conclusão do trabalho é que a preocupação com os valores
da transparência, eficiência, eficácia e efetividade parece ter sido escassa na formulação dos dispositivos legais.
Essa constatação é preocupante, pois é crescente o número de leis que instituem benefícios tributários, e é gigantesco
o volume de renúncias tributárias realizadas. A concessão de benefícios tributários ao empresariado caracteriza-se
como uma política distributiva, nos termos de Lowi (1964). Políticas distributivas, com benefícios concentrados e
custos difusos, tendem a ser precedidas por intenso lobby favorável de seus potenciais beneficiários, e tendem a
provocar mobilização muito menor – se houver alguma – do restante da sociedade, em sentido oposto. Este viés
favorável a interesses especiais pode colocar o interesse público em risco. Esse risco, todavia, não é inevitável, pois
benefícios tributários podem colaborar para a produção de resultados socialmente positivos, tal como ocorreu
quando foram incluídos no rol de medidas exitosamente implementadas pelo governo brasileiro para mitigar os
efeitos internos da crise internacional de 2008. O desafio, então, é enfrentar os riscos colocados pela concessão de
benefícios tributários ao empresariado com a arquitetura institucional adequada.